France-assureurs, fédération professionnelle rassemblant la quasi-totalité des entreprises d’assurance et de réassurance opérant en France a rendu public le 28 août une première estimation des dommages assurés imputable aux incendies qui ont touché les départements de la Gironde, des Landes et du Var en juillet et août 2026. Le montant annoncé est considérable, près de 500 millions d’euros pour environ 25 000 sinistres[1]. Ce montant ne prend pas en compte le reste à charge pour les collectivités publiques au titre notamment des dommages causés aux infrastructures publiques (ponts, routes, écoles, réseaux électrique et hydrauliques etc…). La part non couverte par les assurances privées se situe dans une tranche de 30 % à 60 % du coût de reconstruction. Il sera également nécessaire de prendre en compte les pertes non indemnisées subies par le secteur privé dont le montant est également très significatif[2].
Cette dérive à la hausse du coût des sinistres assurables est documentée depuis longtemps, tant au niveau mondial qu’au niveau national. Pour la France, les professionnels de l’assurance avaient estimé en 2021 que le montant des sinistres dus aux évènements naturels pourrait atteindre 143 milliards d’euros entre 2020 et 2050. A titre comparatif, le montant était de 74 milliards d’euros pour la période 1989 – 2019, soit une augmentation de 93%.[3]
A ce stade, la couverture assurantielle de certains risques devient de plus en plus coûteuse, voire inaccessible tant pour les particuliers que pour les entreprises ou les collectivités territoriales.
Pour couvrir les restes à charge, l’Etat, considéré en France comme assureur en dernier ressort à l’appui du régime de catastrophe naturelle mais aussi grâce aux aides publiques sollicitées par les sinistrés ne peut échapper ne peut faire l’économie ni d’un débat budgétaire réaliste ni d’une réflexion générale sur les enjeux sociétaux associés.
A titre d’exemple, la tentation est grande de faire entrer dans un schéma de solidarité nationale type « catastrophe naturelle » l’indemnisation des conséquences de destructions dépassant les capacités offertes par les contrats.
Un premier pas a été fait dans ce sens afin de répondre aux conséquences de l’ampleur des sinistres concernant les collectivités territoriales consécutivement aux violences urbaines de 2023. Gouvernement et législateur ont répondu à la limite du modèle mis en défaut, partant du constat que « les émeutes constituaient un risque majeur pour les collectivités territoriales pouvant générer des coûts potentiellement insoutenables pour ces dernières et accroître le désengagement des assureurs, en raison de l’aléa moral important de ce risque, difficilement modélisable et, subséquemment, difficilement chiffrable ex-ante »[4] . Aussi, le gouvernement a fait le choix d’introduire devant l’Assemblée nationale un amendement au projet de loi de finances 2026.
Ce nouveau régime porté par l’article 171 de la loi de finances intègre une garantie émeute obligatoire dans les contrats d’assurances dommages, financée par une taxe dédiée dite « taxe casseurs ». Le nouveau dispositif apporte une réponse aux inquiétudes formulées par les collectivités ayant des difficultés à s’assurer, n’échappe pas à la critique du fait du transfert de charges vers les seuls assurés contribuables ce qui acte un désengagement budgétaire de l’Etat. Dit autrement, la gestion politique du risque émeute est modifiée par la prédominance de l’aléa vis-à-vis du risque, schéma aux antipodes de la gestion CATNAT.
A ce jour, la compensation des montants de sinistres non assurés repose in fine sur la solidarité nationale activée à travers des dotations et des fonds comme la Dotation de Solidarité en faveur des Équipements touchés par des Événements Climatiques ou des Catastrophes (DSEC), les fonds d’urgence nationaux décidés au cas par cas par l’État. Ce dernier supporte donc toujours la charge finale y compris dans le cas de mise en place d’un dispositif de réassurance qui n’est viable qu’avec la garantie budgétaire de l’État.
Pourquoi cette image de la tunique de Nessus pour illustrer le casse-tête budgétaire et sociétal face auquel nous sommes confrontés pour gérer les risques majeurs ?
Dans la mythologie, le vêtement empoisonné colle à la peau d’Hercule : plus il cherche à s’en défaire, plus il se déchire la chair. Transposée aux risques majeurs et notamment ceux liés au changement climatique, la métaphore fonctionne très bien : nos propres structures de protection — autrefois protectrices — deviennent aujourd’hui le poison qui nous paralyse car nous avons été très timides depuis la fin des années 1990 sur la prise en charge des risques extrêmes et leur prévention. Les quatre premiers rapports du GIEC (1990 à 2007) dressaient un tableau sans ambiguïté sur les conséquences de la modification du bilan énergétique de la Terre. Les premiers dérèglements de la météo mondiale alertaient sur une augmentation inéluctable de la fréquence et de la sévérité des vagues de chaleur, des sécheresses prolongées, des inondations et la survenance de gigantesques incendies de forêt.
Le cocktail connu fait d’une mauvaise anticipation des situations de crises, d’un traitement inadapté des risques, d’une mauvaise répartition des ressources entre assurances, budgétisation et dette ne peut que produire des effets délétères et favoriser la survenance d’hypercrises aux conséquences négatives incalculables sur les sociétés humaines.
Le constat est documenté sans pour autant trouver une traduction concrète dans la gouvernance des risques, même si de temps à autre des rapports parlementaires ou d’inspections générales soulignent la nécessité de trouver des réponses et d’élaborer des stratégies allant bien au-delà des disciplines concernées par les risques.
Nous nous sommes contentés de « bricoler » des outils en renforçant des outils connus (fonds Barnier par exemple, évolution du financement du régime CATNAT, etc …) en nous persuadant de la pertinence d’un dispositif qui nous a conforté dans la perception d’une fausse sécurité.
Le modèle actuel fait d’un mix assurance privée et régime de surprime CATNAT piloté par l’État, s’est construit sur une logique actuarielle classique : des événements rares, localisés et financièrement absorbables. Face aux mégafeux ou aux inondations à répétition, ce régime montre aujourd’hui ses grandes limites au grand jour :
La première est la création d’un cercle vicieux budgétaire. En effet, plus les sinistres se répètent, plus le coût indemnitaire explose. La réponse qui consiste à relever les surprimes et/ou injecter de l’argent public sans revoir profondément l’aménagement du territoire revient à gaspiller inutilement des ressources financières de plus en plus sous tension.
La seconde limite a été jusqu’à présent et à de très rares exceptions (comme l’interdiction de reconstruire dans certaines zones dévastées[5]) d’accepter globalement un schéma d’indemnisation à l’identique alors que depuis une trentaine d’années nous disposons des données pour transformer radicalement l’occupation des sols et les normes de construction.
La troisième limite est celle du cloisonnement du traitement de tels risques. Au regard des effets de cascade survenant lors de telles catastrophes, les politiques publiques sont encore insuffisamment décloisonnées entre sécurité civile, santé, budget, résilience économique et social. Or, toute hyper crise ne se limite pas à l’évènement lui-même car elle créée un traumatisme dont l’ampleur s’attaque à l’intégralité du champ sociétal tant le sentiment de sécurité fondamentale est remis en cause au plus profond de chaque citoyen.
Le risque final est bien un risque d’usure du pacte démocratique qui repose sur un contrat implicite : l’État garantit la sécurité physique et la protection des biens en échange de la confiance citoyenne. Quand des catastrophes à répétition mettent à nu les limites des secours et des assureurs c’est bien la défaillance du contrat social qui est en jeu.
Le désengagement prévisible des assureurs, lesquels disposent d’arguments économiques et statistiques pour identifier des zones non assurables, avec pour corollaire une compensation par la solidarité nationale ne peut qu’induire une fracture territoriale et sociale violente si la compensation est insuffisante ou à tout le moins ressentie comme telle. De plus, la multiplication des crises favorise tout à la fois la recherche de boucs émissaires, le repli sur soi et encourage le populisme (de droite et de gauche) avec « en prime », la tentation de réclamer des pouvoirs d’exception ou des régimes autoritaires, perçus à tort ou à raison comme les seuls capables de rétablir l’ordre et de « gérer le chaos ».
La réponse à une telle situation ne peut être à la hauteur des enjeux qu’à la condition d’engager des politiques publiques fondées sur trois axes de rupture : (1). Passer de la réparation à celle de la transformation en passant d’une logique de guichet d’indemnisation à une logique d’investissement massif dans l’adaptation préventive. (2.) Décloisonner la gouvernance du risque en intégrant la sécurité nationale, la santé publique et la souveraineté économique dans une stratégie commune de résilience pilotée (et non uniquement coordonnée) par un responsable clairement identifié, doté d’une autorité réelle et des leviers budgétaires nécessaires. (3.) Réinventer la solidarité nationale en redéfinissant clairement la frontière entre ce qui relève de la mutualisation assurantielle, de la solidarité nationale et de la responsabilité individuelle. Cette clarification est indispensable pour préserver l’équité du dispositif et éviter l’effondrement progressif du système par sa base.
L’analyse des inondations de Valence, que j’avais qualifié d’exemple d’aversion au changement (post 130 publié en novembre 2024) me semble toujours d’actualité. Si la prise de conscience du changement climatique est sans doute plus forte qu’il y a trois ans, il demeure difficile de combattre l’inertie et l’aversion au changement sans mettre en place des incitations concrètes en faveur d’investissements de long terme. Une mobilisation massive de financements apparaît indispensable pour réduire significativement les risques et limiter les pertes humaines.
La période actuelle, caractérisée par un endettement très élevé de la plupart des Etats industrialisés et notamment du nôtre, est un frein qu’il faut lever de manière intelligente avec une réallocation des ressources disponibles, notamment la fiscalité, en direction des secteurs pertinents. Cela exige de mettre en place des arbitrages et une régulation étatique stricte permettant d’optimiser et de réaliser des effets de levier entre les financements publics et privés. Le chantier à entreprendre est un défi qui ne peut réussir qu’au prix d’une remise à plat de la fiscalité et des dépenses publiques y compris sociales. Une telle réforme est nécessaire pour être en capacité de mobiliser les dizaines de milliards à investir dans les vingt prochaines années et ainsi éviter une déstabilisation sociétale dont le coût sera immanquablement plus élevé si le défi n’est pas relevé.
De facto, deux types de mesures sont inéluctables. Le premier train concerne la mise en place d’une trajectoire crédible de réduction de l’endettement en adéquation avec celle concernant le financement de la politique climatique. Le second train doit s’occuper du transfert d’une part significative des recettes fiscales vers les dépenses de transition climatique au travers d’un mécanisme de redistribution accepté par les citoyens. Cela implique obligatoirement une redéfinition du périmètre de l’Etat et des collectivités territoriales et une évolution profonde du système assurantiel. Ces dispositifs totalement interdépendants ne sauraient relever de la seule à la seule logique de marché.
Le rendez-vous politique de 2027 est à ce titre crucial. Si le pouvoir politique persiste à entretenir l’illusion que le changement à opérer ne passe pas par de véritables ruptures profondes et sans faire comprendre à l’ensemble des citoyens qu’un Etat démocratique a le devoir d’assumer des contradictions entre les politiques publiques, ne serait-ce qu’en arbitrant entre ressources disponibles et politiques publiques assumées alors préparons-nous à des crises encore plus violentes et à ce que la tunique d’un Nessus budgétaire finissent par nous dévorer …
[1] Le coût des feux de l’été 2022 (juin – septembre), toujours au titre des dommages assurés s’était établi à environ 80 millions d’euros pour 2 000 déclarations de sinistres ; Source France-Assurance.
[2] Les pertes non indemnisées s’expliquent par au moins quatre facteurs structurels : Le premier concerne les forêts et les espaces naturels qui sont rarement assurés contre l’incendie par leurs propriétaires, ce qui aboutit à un taux de non-indemnisation pouvant atteindre 80 % des pertes économiques réelles. Le second est relatif à l’application des coefficients de vétustés et des plafonds de garantie pour les biens assurés. Cela représente un reste à charge moyen de 10 % à 30 % de la valeur de remplacement à la charge de l’assuré sauf s’il a souscrit une garantie de remboursement de « valeur à neuf », option souscrite de manière. Le troisième facteur concerne la règle dite de « proportionnalité des capitaux » qui fait appliquer par l’assureur une réduction d’indemnité proportionnelle au taux de sous-assurance souscrite si les biens ont été sous-estimés lors de la souscription du contrat. Le quatrième facteur est lié à la couverture des pertes d’exploitation et des dommages indirects car le plus souvent la perte de chiffre d’affaires post-incendie ou les dégâts d’image demeurent partiellement hors des plafonds indemnisés.
[3] Rapport France-Assureurs : Impact du changement climatique sur l’assurance à l’horizon 2050 ; publié en octobre 2021. 53% des 69 Mds € d’augmentation correspondent à l’enrichissement global du pays (accroissement de la densité et de la valeur moyenne des logements, des entreprises et des biens des collectivités territoriales) 35% est imputable au changement climatique, 7% à l’impact des événements extrêmes sur la période et 5% à l’effet « répartition » qui combine les migrations de population entre départements et la proportion de logements situés dans des zones exposées.
[4] Sénat ; Rapport d’information n° 521 ; Part 3, p 134 et suivantes.
[5] La tempête Xynthia du 28 février 2010 a été accompagnée d’une inondation de zones basses urbanisées du littoral dans le secteur de la Faute sur Mer provoquant la mort de 41 personnes. Elles ont été qualifiées de « zone noire », qualification d’un nouveau seuil de dangerosité. Dans ces zones les habitations ont été rachetées par l’État puis détruites. Cette stratégie de repli est relativement nouvelle dans la politique française de gestion des territoires inondés et ne se fait pas sans difficulté Mercier Denis; (textes réunis par) ; Xynthia ; Regards de la géographie, du droit et de l’histoire ; 2012 ; Presses Universitaires de Rennes. Revue Norois; numéro 222.
